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Notas sobre el derecho de reversión en las expropiaciones urbanísticas con referencia especial a las realizadas por falta de adhesión del propietario a la Junta de Compensación. Su cancelación. Crítica a la RDGRN de 30 marzo 2016. Por Rafael Arnaiz Ramos

No son las presentes más que unas notas de urgencia para resumir la intervención realizada en el mes de junio pasado en el Seminario de Registradores de Madrid, lo que justificaría, sin duda, un trabajo más formal, extenso y profundo sobre la materia. En todo caso, en la preparación de tal intervención y de estas notas hemos tenido en cuenta lo dispuesto por la DGRN en la resolución de 30 de marzo de 2016, y el contenido del Informe de la Comisión, sección urbanismo, de 1 de junio de 2015, y trabajos realizados y publicados en RCDI por JM Díaz Fraile, (numero 727), y Vicente Laso Baeza, (número 755)

1. ¿Cuál es la naturaleza jurídica del derecho de reversión?

Sin entrar en su estudio de forma exhaustiva, baste aquí decir que constituye garantía de efectiva realización de la utilidad pública o interés social para el que se produce la privación forzosa de un derecho de propiedad privada. Confiera así una posibilidad de actuación al expropiado o a quien de él la adquiera, en cuya virtud podrá recuperar la finca expropiada o aquella que, por subrogación real se haya situado en su posición jurídica si la obra o servicio para el que se produjo la expropiación no tiene lugar, ya sea por falta de ejecución, desafectación o existencia de sobrante, ya por alteración en el destino para el que la expropiación se llevó a cabo, en los términos previstos en la Ley.

2. ¿En qué términos tiene carácter inscribible el derecho de reversión?

Tras la redacción dada por la Ley 38/99 al artículo 54 LEF el derecho preferente de los reversionistas a recuperar el bien expropiado, constancia registral sin la cual el ejercicio de tal derecho no perjudicará a terceros protegidos por la fe pública registral. Con ello el legislador se aparta de la postura doctrinal que defendía que la constancia registral del derecho de reversión estaba ínsita en la expresión registral del título expropiatorio.

La DRGR, en la resolución de 30 de marzo de 2016, realiza una exposición general del régimen registral de la reversión y se refiere a su constancia registral en sus tres fases de desarrollo: una primera, como carga sobre cosa ajena, transmisible, una segunda, una vez reconocida por la Administración la concurrencia del supuesto de hecho que determina la posibilidad de su ejercicio, y una tercera que accede al Registro mediante la transmisión del dominio de la finca al reversionista, una vez cumplidos los requisitos correspondientes.

3. ¿Cuáles son las causas que determinan la posibilidad de ejercitar el derecho de reversión en las expropiaciones urbanísticas?

Son las reguladas por el artículo 54 LEF. Respecto de las expropiaciones urbanísticas, las causas que permiten ejercitar el derecho de reversión son las reguladas en el artículo 47 TRLS. Una primera cuestión que cabe plantear es la de la relación entre ambos preceptos. ¿Son de aplicación las causas de reversión previstas en el artículo 54 LEF a las expropiaciones urbanísticas, o a éstas sólo es de aplicación la regulación contenida en art. 47 TRLS?

Debe ponerse de manifiesto, en primer lugar, la particular finalidad de las expropiaciones urbanísticas, en las que, por regla general, el derecho de propiedad expropiado no se afecta al dominio público sino que, una vez reajustado a las previsiones del Plan, se reincorpora al mercado, en régimen de dominio privado, ya perteneciente a los particulares, ya perteneciente a la Administración (patrimonios públicos de suelo). Ello justificaría, por un lado, un criterio legal más restrictivo en el reconocimiento de derechos de reversión y, por otro, la definición de un conjunto de causas específicas de reversión, de modo que la causa principal de reversión en las expropiaciones urbanísticas no sea la desafectación, sino la alteración en el uso (como determinación del planeamiento), que motivó la expropiación y que resulte de una revisión o modificación de dicho Planeamiento.

Sin embargo, lo cierto es que dicha alteración del uso sólo parece constituir causa de reversión en las expropiaciones seguidas para la obtención de suelo dotacional público, en la medida en que:

  • la letra a) del número 1 prevé la reversión para el caso de alteración en dicho uso salvo que el uso dotacional público hubiera sido efectivamente implantado y mantenido durante ocho años, o el nuevo uso fuera igualmente dotacional público.
  • y fuera de tales expropiaciones, la alteración del uso previsto en el Plan no es causa de reversión. Así, no lo es en las expropiaciones para incorporar bienes a patrimonios públicos de suelo, en las expropiaciones sanción por incumplimiento de deberes, o en las que se realizan para la ejecución de obras de urbanización, categoría esta última en la que cabría incluir las expropiaciones realizadas como sistema de actuación para el desarrollo de expedientes de gestión urbanística.

Así, para este último tipo de expropiaciones el artículo 47.2 sólo prevé como causa de reversión el transcurso de diez años desde la expropiación sin que la urbanización haya concluido. Frente a ello, la alteración en los usos o edificabilidad del suelo se configura como causa no de reversión sino de retasación, lo cual, encuentra su sentido en el hecho de que el fin de la expropiación no es tanto la afectación de lo expropiado a un uso o servicio público concreto, si no su puesta en situación de disponibilidad para ser urbanizado, aunque el uso urbano final no sea el mismo definido por el Plan al realizar la expropiación. Por ello, la alteración en el uso no frustra la finalidad expropiatoria, aunque justifica una revisión del justiprecio pagado si los nuevos usos suponen un incremento del valor. Criterio que se acerca al general previsto para expropiaciones no urbanísticas en el artículo 54.2.a) LEF, para el caso de que se sustituya por otra la afectación del bien expropiado. 

De lo expuesto parece resultar que el legislador tiene voluntad de que el artículo 47 TRLS regule de forma completa los supuestos que pueden generar reversión en las expropiaciones urbanísticas, siendo regla especial respecto de lo establecido en el artículo 54 LEF, y no siendo por tanto éste de aplicación, salvo en aquello en lo que el artículo 47 TRLS se remita. Tal remisión queda establecida en la letra e) del número 1), conforme al cual no procederá la expropiación por alteración del uso “en los restantes supuestos en que no proceda la expropiación de acuerdo con la Ley de Expropiación Forzosa.” Dado que los supuestos de sustitución de una afectación por otra y mantenimiento de la afectación por plazo mínimo quedan ya previstos, para los usos dotacionales públicos, en la letra a) del número 1, parece que la remisión realizada por el artículo 47.1.e) TRLS al art. 54 LEF debe entenderse limitada al supuesto en que no proceda la reversión por haber transcurrido veinte años desde la toma de posesión. 

4. Consideración especial de la cancelación de la expresión registral de la existencia del derecho preferente a recuperar el bien expropiado en expropiaciones urbanísticas.

Debemos, en primer lugar, precisar en qué supuestos de expropiación urbanística no surgen o se extinguen los derechos de reversión y en qué términos:

  • Expropiaciones para la adquisición de bienes para la implantación de usos dotacionales de carácter público: ya hemos visto antes como en tales expropiaciones la imposiblidad de ejercicio de derechos de reversión y, con ello, la posibilidad de cancelación de su mención registral resultará de la previa acreditación de que el uso dotacional público para el que se expropió, o aquél otro que lo haya sustituido, ha sido efectivamente implantado y mantenido durante ocho años. 
  • Expropiaciones de bienes para incorporación a patrimonios públicos de suelo. En tales expropiaciones no surge derecho de reversión por alteración del uso, siempre que el nuevo uso sea compatible con la incorporación a dicho patrimonio. No existe una afectación de lo expropiado a un uso dotacional público, pues los PPS están integrados por derechos de propiedad privada. Cabría por ello pensar que en tales expropiaciones sólo surgen derechos de reversión cuando por circunstancias sobrevenidas el bien no puede ser incorporado a un PPS. Por tanto, una vez acreditada dicha incorporación, no podría ya surgir el derecho de reversión y podría procederse a su cancelación. Aunque pueden plantearse dudas: ¿basta con el hecho de la incorporación al PPS para que no pueda ya surgir la reversión, o es necesario un plazo mínimo de permanencia en el mismo, por analogía con lo previsto respecto de la permanencia del uso dotacional público? Dado que la Ley no lo exige, no parece que pueda ser exigido. Señalar, igualmente, que si la expropiación se realiza para la incorporación del bien a un PPS y conlleva la realización por la Administración expropiante de una obra de urbanización, parece razonable aplicar las causas de reversión de las expropiaciones seguidas para realizar obras de urbanización.
  • Las expropiaciones por incumplimiento de deberes o no levantamiento de las cargas previstas en la Ley. Es decir, la llamada expropiación sanción. En tales casos no surge derecho de reversión por cambio en el uso. ¿Ahora bien, podrá surgir por otra causa? Y de ser así, ¿Cuál sería? Con el sólo alcance de estas notas, cabría pensar que en tales expropiaciones no surge derecho de reversión alguno, en la medida en que el fin de la expropiación se agota con su realización: se trata, en definitiva, de posibilitar la actuación urbanística que la pasividad del titular del dominio impide. Así, la sanción impuesta es la pérdida forzosa y definitiva del dominio para posibilitar su incorporación al proceso de transformación urbanística. No obstante, cabría también pensar que si el deber incumplido es la realización de una obra de urbanización y se expropia para que la realice la Administración, la falta de efectiva realización dentro del plazo previsto en la Ley permitiría la reversión. 
  • Las expropiaciones para la ejecución de obras de urbanización. Para estas expropiaciones el número 2 del artículo 47 TRLS prevé la posibilidad de reversión en aquellos casos en que hayan transcurrido diez años desde la fecha de la expropiación sin que la urbanización se haya concluido. Debe entenderse, por tanto, que una vez finalizada la obra de urbanización dentro de dicho plazo, decae la posibilidad de exigir la reversión y, con ello, podrá solicitarse la mención registral del derecho preferente del reversionista. Y ello, sin necesidad de espera plazo alguno de subsistencia o mantenimiento de la obra, pues la Ley no lo exige: basta, según resulta de la dicción literal, a sensu contrario, del artículo 47.2.a) del TR, con que la obra de urbanización haya sido terminada dentro de los diez años. Por ello, consideramos erróneo el criterio de la DGRN, sostenido en la Resolución de 30 de marzo de 2016, de exigir, aplicando lo previsto en el artículo 82.2 LH, que se acredite por certificación de la Administración que han transcurrido cinco años desde la recepción de las obras. Y es que dicho plazo no tiene cabida alguna en el caso previsto por el artículo 47.2.a) TR: si las obras de urbanización se terminaron dentro de los diez años, no surge derecho de reversión; si se terminaron después, tal derecho surge, sin sujeción a plazo alguno para su ejercicio.

Lo que sí consideramos de aplicación a todo supuesto en que se pretenda cancelar la constancia registral del derecho de reversión son las exigencias formales recogidas en la referida RDGR: certificación de la que resulte que el acto administrativo que considera que la facultad de pedir la reversión se ha extinguido o no puede ya surgir ha sido notificada al titular de la misma y no es susceptible de recurso ni en vía administrativa ni en vía jurisdiccional. Criterio contrario al sostenido por Vicente Laso Baeza en artículo publicado en la RCDI, número 755, comentando la doctrina de la RDGRN de 30 de marzo de 2016, en cuyas conclusiones sostiene que: “El ofrecimiento en la resolución de una diversidad de alternativas a fin de alcanzar la cancelación de la constancia registral de la reversión constituye una relevante aportación cuestionable, no obstante, en cuanto al concreto supuesto consistente en el sometimiento a firmeza en vía jurisdiccional del acto administrativo accediendo a la declaración de la extinción del derecho de reversión, en cuanto cabe entender tal interpretación contraria a la presunción de legalidad y ejecutividad de los actos administrativos.

5. ¿Existe derecho de reversión en las expropiaciones seguidas por falta de adhesión del propietario a la Junta de Compensación? Y si es así, ¿cuál es su régimen de cancelación?

En relación con la primera pregunta, cabe partir de la causa y finalidad de tal expropiación. Su causa está en la decisión, voluntaria, del propietario, de no adherirse a la Junta de Compensación y, con ello, dejar de cumplir los deberes de que la legislación de suelo impone sobre el derecho de propiedad del suelo sujeto a un expediente de transformación urbanística. La expropiación se produce como una reacción legal a la decisión voluntaria del propietario de incumplir su deber legal de incorporarse al procedimiento de transformación urbanística. Participa así la expropiación estudiada tanto de la naturaleza de la expropiación urbanística por incumplimiento de deberes urbanísticos, para la que el legislador no ha previsto supuesto alguno de reversión, como de la expropiación voluntariamente instada y consentida, en la que el reconocimiento de un derecho de reversión choca con la decisión de propietario expropiado. En este punto, compartimos la argumentación de que en este tipo de expropiaciones no surgen derechos de reversión contenida en el escrito del recurso que dio lugar a la RDGRN de 30 de marzo de 2016 y la brillantemente desarrollada por Vicente Laso Baeza en el número 755 de la RCDI, en que cuestiona el criterio de la resolución de 30 de marzo de 2016, que entendió que en este tipo de expropiaciones surgen derechos de reversión. Señala Vicente Laso, frente al criterio de la DGRN, que “la configuración de la reversión en el ámbito de las expropiaciones urbanísticas como una excepción, la relevancia innegable del consentimiento del propietario a la aplicación de la expropiación como exigencia desencadenante de la acción de la Administración en orden a la obtención de los suelos, el juego de los deberes legales propios del sistema de compensación en relación tan solo con los propietarios adheridos a la Junta de Compensación y, en fin, la necesidad impuesta por el propio legislador de encuadrar el régimen de la reversión con unos antecedentes en los que su admisión para las actuaciones de urbanización solo tenía lugar cuando se actuase por el sistema de expropiación, todo ello, permite cuestionar una doctrina cuyo cierre en todo caso correspondería a la Administración como titular de la potestad expropiatoria.”

No obstante compartir el criterio expuesto, admitamos, dada nuestra condición de Registradores y la relevancia que en nuestro quehacer diario tiene la doctrina de la DGRN, que en este tipo de expropiaciones urbanísticas surgen derechos de reversión. De ser así, nos habremos de plantear cual es el hecho determinante de la posibilidad de su ejercicio y, a partir de ahí cual sería la situación de hecho que determinaría la imposibilidad de su ejercicio y consecuente cancelación. Pues bien, siendo el fin determinante de la expropiación el evitar que la negativa de un propietario impida la continuación de un sistema de actuación privada (compensación) en el desarrollo del expediente de gestión urbanística, cabría considerar tal fin realizado una vez se produce la aprobación definitiva del proyecto de compensación, sin necesidad de que, posteriormente, se lleve a cabo dentro de un plazo determinado la obra de urbanización. Y ello, en la medida en que la falta de finalización de la obra en un plazo determinado no provoca la ineficacia del acuerdo de aprobación definitiva del expediente de gestión urbanística, cuyos efectos jurídicos subsisten y, con ellos, los actos que la integran, entre ellos las expropiaciones por falta de adhesión.

Por ello, consideramos que aun en el caso de que surgieran derechos de reversión a favor del propietario no adherido al que se expropia, la posibilidad de ejercicio de aquellos decaería con la firmeza en vía administrativa del acuerdo de aprobación definitiva del expediente de gestión, sirviendo la certificación del mismo, en que se así se solicite, de título formal para la cancelación de la mención registral del derecho preferente de reversión contenida en la inscripción de expropiación de las fincas de origen. Cabría plantearse, en este caso, si a efectos de proceder a la cancelación de tales menciones cabría exigir que el contenido del acuerdo de aprobación definitiva del proyecto de compensación en que se solicite la cancelación de las menciones de reversión haya sido notificado al propietario expropiado, y si cabría exigir que, a efectos de tal cancelación, la firmeza del acuerdo sea exigible no sólo en vía administrativa, como es regla general para inscribir reparcelaciones, sino también en vía jurisdiccional. Para ambas cuestiones creo que es sostenible la respuesta afirmativa.  

En conclusión, creemos que el recurso que dio lugar a la RDGR de 30 de marzo de 2016 debería haber prosperado, dada la inexistencia de derechos de reversión en el ámbito de las expropiaciones por falta de adhesión a la Junta de Compensación o, en caso de haber sido desestimado, por entenderse que tales derechos sí existen, considerar que hubiera sido posible cancelar si de la certificación del acuerdo de aprobación definitiva en que se solicitaba la cancelación resultara que tal decisión de cancelar se notificó a los eventuales reversionistas y éstos no interpusieron recurso en vía administrativa o judicial. Sin que, por lo demás, tenga relación con la regulación contenida en los artículos 47 TRLS y 54 LEF la referencia que hace la RDGRN al plazo de cinco años previsto en el artículo 82.2 LH.

Rafael Arnaiz Ramos.

Septiembre de 2018

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