LICENCIA DE SEGREGACION PARA EXPROPIACION DE PARTE DE UNA FINCA

Para la la expropiación de una parte de finca ¿exigimos licencia del Ayuntamiento  o declaración de innecesariedad?

El artículo 180.1 del TRLS de 1976 estableció la regla general de licencia para todos los actos sujetos a la misma que se promuevan por órganos del Estado o Entidades de Derecho público que administren bienes estatales. Criterio que paso al artículo 244 del Texto Refundido de 1992. Por razones de urgencia o excepcional interés público, los artículos 180.2 del TRLS de 1976 y 244.2 del TRLS de 1992 establecían un procedimiento que simplificaba la tramitación de la licencia previa con una comunicación al Ayuntamiento. En caso de disconformidad de éste, correspondía al Consejo de Ministros decidir si procedía o no ejecutar el proyecto con la iniciación del procedimiento de modificación o revisión del planeamiento.

La regla general era el control preventivo por parte del Ayuntamiento de todo acto sujeto a licencia. La excepción confirma la regla y solo procede en casos de urgencia o excepcional interés público a través de un procedimiento especial

Con matices, la regulación se mantiene en las sucesivas reformas de las leyes del suelo y pasa a la disposición adicional décima del Texto Refundido de la Ley del Suelo, aprobado por Real Decreto Legislativo 2/2008, de 20 de junio y con posterioridad a la vigente disposición adicional décima de Real Decreto Legislativo 7/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana que indica:

1. Cuando la Administración General del Estado o sus Organismos Públicos promuevan actos sujetos a intervención municipal previa y razones de urgencia o excepcional interés público lo exijan, el Ministro competente por razón de la materia podrá acordar la remisión al Ayuntamiento correspondiente del proyecto de que se trate, para que en el plazo de un mes notifique la conformidad o disconformidad del mismo con la ordenación urbanística en vigor.

En caso de disconformidad, el expediente se remitirá por el Departamento interesado al titular del Ministerio competente en materia de suelo y vivienda, quien lo elevará al Consejo de Ministros, previo informe del órgano competente de la comunidad autónoma, que se deberá emitir en el plazo de un mes. El Consejo de Ministros decidirá si procede ejecutar el proyecto, y en este caso, ordenará la iniciación del procedimiento de alteración de la ordenación urbanística que proceda, conforme a la tramitación establecida en la legislación reguladora.

2. El Ayuntamiento podrá en todo caso acordar la suspensión de las obras a que se refiere el apartado 1 de este artículo cuando se pretendiesen llevar a cabo en ausencia o en contradicción con la notificación, de conformidad con la ordenación urbanística y antes de la decisión de ejecutar la obra adoptada por el Consejo de Ministros, comunicando dicha suspensión al órgano redactor del proyecto y al Ministro competente en materia de suelo y vivienda, a los efectos prevenidos en el mismo.

3. Se exceptúan de esta facultad las obras que afecten directamente a la defensa nacional, para cuya suspensión deberá mediar acuerdo del Consejo de Ministros, a propuesta del Ministro competente en materia de suelo y vivienda, previa solicitud del Ayuntamiento competente e informe del Ministerio de Defensa.

La Sentencia del Tribunal Supremo 15 de diciembre de 2014 resume los antecedentes de la disposición adicional décima del Texto Refundido de la Ley del Suelo de 2008 y la jurisprudencia del Tribunal Constitucional sobre la materia. De esta doctrina se deduce que el Estado podrá ejercer la facultad de acordar la ejecución de proyectos de obras, actividades o servicios que puedan resultare eventualmente contrarios con las determinaciones de los instrumentos de ordenación territorial o las de los planes urbanísticos cuando lo haga en uso de una competencia reservada ex art. 149.1 de la Constitución, y siempre que se den los presupuestos que se recogen en la disposición adicional décima citada de urgencia y excepcional interés público: 

“A) Que un precepto similar era el artículo 180.2 del Texto Refundido de la Ley sobre el Régimen del Suelo y Ordenación Urbana , aprobado por el Real Decreto Legislativo 1346/1976, de 9 de abril (TRLS76), habiéndose discutido ---por parte del Gobierno Vasco--- sobre la titularidad ---que no sobre la constitucionalidad--- de la potestad excepcional en el mismo articulada; discusión que fuera resuelta por la STC 56/1986, de 13 de mayo . No obstante tratarse, lo que se resolvía, de un Conflicto positivo de competencias, el Tribunal Constitucional realiza un examen del contenido del precepto, de su ámbito y de su viabilidad constitucional, señalando en sus últimos Fundamentos Jurídicos lo siguiente: "3. El art. 180.2 de la LS establece una excepción al régimen urbanístico general, que debe interpretarse de acuerdo con la distribución competencial que establece la Constitución con posterioridad a la entrada en vigor de la Ley del Suelo, que es una Ley preconstitucional. Enfocada así la cuestión es cierto, como dice la representación del Gobierno Vasco, que todas las competencias urbanísticas, incluida la excepcional reconocida por el art. 180.2 de la LS, han sido asumidas por la Comunidad Autónoma del País Vasco en virtud de los citados arts. 10.31 EAPV. Lo único que cabe plantearse es si esa asunción es tan exhaustiva que excluye toda posibilidad, incluso en casos excepcionales, de que el Estado puede ejercer competencias de contenido distinto de la urbanística, pero que requieran para su ejercicio una proyección sobre el suelo de una Comunidad Autónoma. Ahora bien, tal posibilidad no puede ser excluida, porque el Estado no puede verse privado del ejercicio de sus competencias exclusivas por la existencia de una competencia, aunque también sea exclusiva, de una Comunidad Autónoma, según declaró ya la Sentencia de este Tribunal Constitucional núm. 1/1982, de 28 de enero, pues tal ineficacia equivaldría a la negación de la misma competencia que le atribuye la Constitución. Estos criterios son aplicables a las facultades excepcionales reconocidas por el art.180.2 de la LS. El Estado podrá ejercerlas en cuanto lo haga en uso de una competencia exclusiva a él atribuida y siempre que se den los presupuestos que señala el mismo art. 180.2 de la LS, es decir, la urgencia y excepcional interés público, de forma que sólo acudiendo a lo preceptuado en dicho artículo sea posible el ejercicio de las referidas competencias. Estos criterios son aplicables a los casos aquí examinados. En efecto, la Constitución reconoce al Estado competencias exclusivas en materia de seguridad pública (art. 149.1.29), sin perjuicio de la posibilidad de creación de Policías autónomas, lo que puede llevar consigo la necesidad de edificar Cuarteles o Comisarías de Policía cuyo emplazamiento o localización no puede ajustarse, por los motivos apuntados, a las determinaciones de los planes urbanísticos ... y, en general, respecto a obras públicas de interés general (149.1.24) ... . El ejercicio de estas competencias puede permitir al Estado ejercitar la facultad extraordinaria que reconoce el art. 180.2 de la LS cuando se den los presupuestos de ese precepto. 4. Téngase en cuenta, también, para fijar con más precisión las facultades que el Estado (y, en su caso, la Comunidad Autónoma), pueden asumir conforme el art. 180.2 de la LS, que tales facultades no pueden ser interpretadas como la posibilidad de realizar actos urbanísticos libremente y sin respetar el planeamiento previsto siempre que se den los presupuestos de urgencia y excepcional interés público, ni que la concurrencia de tales requisitos pueda ser estimada discrecionalmente por el Gobierno. Respecto al primer punto conviene recordar que el planeamiento urbanístico forma parte del ordenamiento jurídico al que están sujetos todos los poderes públicos (art. 9.1 de la Constitución). El Estado tendrá que conformar en principio los actos que pretenda realizar al planeamiento existente. Sólo cuando esto no resulte posible y el excepcional interés público exija no sólo proceder por vía de urgencia que exime de solicitar previamente la licencia municipal, sino no respetar el planeamiento establecido, cabrá apartarse de éste y ordenar la iniciación del procedimiento de revisión o modificación del planeamiento previsto en el mismo art. 180.2. Y, naturalmente, los acuerdos que en aplicación de ese art. de la LS adopte el Gobierno son recurribles ante la jurisdicción competente, tanto por el municipio afectado como por el Gobierno Vasco, e incluso por cualquier ciudadano, ya que la legislación urbanística reconoce la acción popular (art. 235 LS); y a los Tribunales corresponde decidir si se han dado determinados los presupuestos de urgencia y excepcional interés público, y si era necesario, en su caso, apartarse del planeamiento establecido". Tal doctrina ---también desde una perspectiva competencial--- es reiterada en la posterior STC 149/1998, de 2 de julio, en la que, en síntesis, se declaraba la constitucionalidad del artículo 25 de la Ley 4/1990, de 31 de mayo, de Ordenación del Territorio del País Vasco, que contenía una remisión al estatal 180.2 TRLS76. No obstante tal constitucionalidad del precepto autonómico, el Tribunal Constitucional reitera también la competencia estatal. "En otras palabras, el Estado podrá ejercer la facultad de acordar la ejecución de proyectos de obras, actividades o servicios que puedan resultare eventualmente contrarios con las determinaciones de los instrumentos de ordenación territorial o las de los planes urbanísticos cuando lo haga en uso de una competencia reservada ex art. 149.1 C.E . y siempre que se den los presupuestos que se señalaban en el art. 180 T.R.L.S. (1976) y que hoy recoge el vigente art. 244 T.R.L.S. (1992), es decir, razones de urgencia o excepcional interés público, de forma que sólo acudiendo a lo preceptuado en dicho artículo sea posible el ejercicio de las referidas competencias ( STC56/1986 , fundamento jurídico 3º).

 B) Que tal potestad, como ya se ha adelantado en la cita jurisprudencial efectuada, continuó (artículo 244.2) en el Texto Refundido de la Ley sobre el Régimen del Suelo y Ordenación Urbana , aprobado por Real Decreto Legislativo 1/1992, de 26 de junio (TRLS92), que fue declarado vigente por la STC 61/1997, de 20 de marzo . C) Que la misma no fue alterada por la Ley 6/1998, de 13 de abril, de Régimen del Suelo y Valoraciones (LRSV), que expresamente mantuvo la vigencia del citado artículo 244.2 del TRLS92. D) Y que, de ahí, pasa al precepto que nos ocupa: Disposición Adicional Décima del TRLS08, sin que la misma haya sido alterada por la Ley 8/2013, de 26 de junio, de Rehabilitación, regeneración y renovación urbanas, que ha modificado algunos artículos del citado TRLS08.”

Complemento de esa regulación general es la sectorial. Numerosas normas exceptúan de manera expresa el control preventivo municipal para determinados actos (artículo 18 de Ley 37/2015, de 29 de septiembre, de carreteras; artículo 10 del  Real Decreto 2591/1998, de 4 diciembre, sobre la Ordenación de los Aeropuertos de Interés General y su Zona de Servicio; artículo 60 del Real Decreto Legislativo 2/2011, de 5 de septiembre, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley de Puertos del Estado y de la Marina Mercante, artículo 7.3 de la Ley 38/2015, de 29 de septiembre, del Sector Ferroviario) .

Mayoritariamente se consideró que dado que en los expedientes de expropiación forzosa es necesaria la intervención de la Administración Local (artículos 18, 48, 52, 110, 111 de la Ley de Expropiación Forzosa) y la utilidad pública y el interés social de todo procedimiento de esta naturaleza, no es exigible el control preventivo de la segregación. Solicitar licencia podría suponer una abdicación de la competencia que corresponde a otra Administración Pública, teniendo en cuenta que la ejecución de la obra si va a precisar de ella salvo que se den los supuestos singulares de la disposición adicional décima citada. 

Atendiendo a estos antecedentes, algunos intervinientes consideraron que, dado que con carácter general es exigible el control municipal de todos los actos que cada norma de suelo autonómica sujete a licencia, salvo que ésta exceptúe el requisito (en este sentido la Ley 5/2014, de 25 de julio, de Ordenación del Territorio, Urbanismo y Paisaje, de la Comunidad Valenciana en su artículo 228 que exceptúa la licencia para divisiones o segregaciones procedentes de expropiación forzosa), será exigible a menos que nos encontremos en el supuesto de hecho de la disposición adicional décima del Texto Refundido de la Ley del Suelo o en una norma sectorial que no la exija.