PATRIMONIO DE LAS ADMINISTRACIONES PÚBLICAS.
1.-P: La Empresa Municipal de la Vivienda y Suelo de Madrid, S.A. es titular fiduciaria de un bloque de viviendas, cuya titularidad dominical pertenece al Ayuntamiento de Madrid. Dichas viviendas están arrendadas, y ahora la EMV procede a la venta directa de las mismas en favor de los arrendatarios, sin que en la escritura conste ningún expediente administrativo de venta.
Precisando más se señala que de la documentación aportada para el estudio en el Seminario resulta que, según certificación expedida por el Secretario del Ayuntamiento de Madrid el 27 de noviembre de 1985, el Pleno del Ayuntamiento acordó, respecto de determinados inmuebles que se relacionan, Transferir la titularidad fiduciaria que la Corporación ostenta junto con la dominical, de las fincas que a continuación se relacionan, a la Empresa Municipal de la Vivienda de Madrid, Sociedad Anónima, cuyo Consejo de Administración será el titular que la ostente, pudiendo delegar, a efectos de formalización de los actos de disposición y administración que del ejercicio de la misma surjan, en el Consejero Delegado, única y exclusivamente.- Tal titularidad formal fiduciaria será ejercitada exclusivamente por la Empresa Municipal de la Vivienda, única y exclusivamente en el ámbito que se derive del cumplimiento de los objetivos sociales para los que fue creada .
Las preguntas que se planean son: ¿Existe cobertura legal para esta venta directa en favor de los arrendatarios? ¿Qué tramitación necesaria exigiría dicha enajenación directa?
R: En primer lugar se señala lo siguiente:
a) El Reglamento de Bienes de las Entidades Locales prevé la subasta como procedimiento de enajenación, salvo en los casos de permuta especialmente regulados, y sin que exista en dicho Reglamento excepción alguna por razón de procederse a la venta en favor de los arrendatarios de los bienes a enajenar.
b) Es cierto que en el art. 137 de la Ley de Patrimonio de las Administraciones Públicas se prevé la posibilidad de enajenación directa en favor de aquéllos que ostenten derecho legal de adquisición preferente, pero dicho art. 137 no aparece dentro de la lista de los artículos identificados como legislación básica aplicable al resto de Administraciones Públicas, y la Dirección General ya ha establecido que dicha regulación no se aplica como subsidiaria a las Entidades locales en varias resoluciones.
El problema consiste en decidir cuál es el verdadero significado y alcance de esta transmisión de titularidad fiduciaria, ya que la solución es diferente según la titularidad pertenezca a la EMV o al Ayuntamiento. Como se dijo ya en la Circular 13/2008, a propósito de la intención del Ayuntamiento de vender el suelo a los superficiarios, mientras en el primer supuesto no existe ningún inconveniente a la venta de las fincas a los arrendatarios, en el segundo nos encontramos con la necesidad de la transmisión de las fincas en concurso público establecida en los artículos 178 de la Ley del Suelo de la CAM de 17 de julio de 2001 y 91 de la Ley de Administración Local de la CAM de 11 de marzo de 2003.
Este problema es el central que se plantea en todo negocio fiduciario, es decir, la naturaleza y alcance de la situación que el negocio proporciona al fiduciario: propiedad fiduciaria o titularidad fiduciaria (Díez-Picazo, Sistema de Derecho Civil, Volumen II). Según este autor hay dos tesis contrapuestas. Para una el fiduciario es un propietario y nada más. La propiedad transmitida al fiduciario es plena y verdadera propiedad. Para otros, en cambio, la propiedad es una propiedad minada por el pacto obligatorio o con suficientes particularidades o limitaciones para considerarla como una propiedad especial . No sería una propiedad eficaz inter partes, sino sólo frente a terceros o terceros de buena fe. Finalmente otro dicen -y Díez-Picazo la considera como la tesis más correcta- que en virtud del negocio fiduciario se produce una diversificación: hay una propiedad formal y una propiedad real. La propiedad fiduciaria es eficaz frente a terceros de buena fe. Inter partes se producen también sus efectos en tanto no se hayan cumplido las finalidades de la fiducia. El fiduciario puede, pues, oponerse justamente a retransmitir la cosa al fiduciante o a un tercero destinado para ello, en tanto que dichas finalidades no se hayan cumplido. El fiduciante es, sin embargo, tanto inter partes como frente a terceros que no sean adquirentes de buena fe de los bines, el propietario real .
Pero todas estas teorías acerca del negocio fiduciario se han elaborado en el ámbito del derecho privado y encajan mal con los principios generales de publicidad y transparencia por los que se rige el patrimonio de las Administraciones Públicas y el régimen de administración y disposición sus bienes, por lo que habrá que hacer una interpretación del acuerdo del Ayuntamiento basada en la menor transmisión de estos derechos y entender, mientras no se acredite otra cosa que los bienes siguen siendo de titularidad del Ayuntamiento pues, de otro modo, quedarían fácilmente burlados los requisitos que se impone para la disposición y transmisión de los bienes de estos organismos públicos. Estos requisitos son, en principio, la necesidad de subasta pública (artículo 112 del Reglamento de Bienes de las Entidades Locales) salvo en los supuestos de los artículos 112.2 -enajenación mediante permuta- y 115 - parcelas sobrantes de vía pública- del mismo Reglamento. Teniendo en cuenta, además, que la DGRN se ha mostrado muy estricta en cuanto a la no aplicación con carácter supletorio de la legislación estatal a los bienes de los Ayuntamientos, para favorecer una enajenación directa en caso de que queden desiertas las subastas celebradas.
No obstante, la mayoría entendió que también podría aplicarse en este supuesto, los mismos argumentos que se dieron en la citada circular 13/2008 para la venta directa de las cuotas de solar a los propietarios superficiarios de los pisos por las siguientes razones:
a) La aplicación supletoria del artículo 137-4-g) de la Ley de Patrimonio de las Administraciones Públicas de 3 de noviembre de 2003 que permite la venta directa -sin concurso ni subasta- de bienes de la Administración a los ocupantes del inmueble, y por similitud con los concesionarios a los que también se permite la venta directa en la letra f) del mismo artículo en relación con el artículo 103 de la propia LPAP.
b) Esta aplicación supletoria en aquello no expresamente previsto por la legislación autonómica encuentra su base legal, que la Comunidad Autónoma de Madrid ha reconocido en supuestos semejantes, fundamentalmente en los artículos 149 número 3 último inciso de la Constitución Española que establece que el derecho estatal será, en todo caso, supletorio del derecho de las Comunidades Autónomas ; el artículo 88-3 de la Ley 2/2003 de Administración Local de la CAM que señala que el régimen de cada categoría de bienes será el dispuesto por la legislación estatal correspondiente , y en el artículo 50-4 de la Ley 3/2001 de Patrimonio de la Comunidad Autónoma que permite la enajenación directa de bienes inmuebles de ésta en supuestos semejantes a los de la Administración estatal entre ellos cuando existan derechos de adquisición preferente a favor de terceros o razones excepcionales debidamente justificadas . En todo caso sería conveniente la autorización de la Comunidad Autónoma o, al menos un informe favorable que ratificara este criterio.
2-.P: En unas inscripciones hereditarias a favor de una Diputación provincial consta como limitación testamentaria del legado que si la finca se vende por la Diputación deberá ofrecer a la finca a sus sobrinos A, B, C, D y E. .
Ahora la Diputación ha subastado las fincas y en el expediente de la subasta consta que dos de dichos sobrinos -respecto de fincas distintas-, uno inmediatamente de la celebración de la subasta y otro a los dos días, solicitaron la adjudicación por el precio de la subasta. Consta igualmente la denegación de esa petición porque, según la Diputación, dicha manifestación de intenciones la debían haber hecho antes de la subasta. ¿Es inscribible la venta?
R: Unánimemente se considera que la figura creada en el testamento, no obstante su vaguedad, debe asimilarse a las del tanteo y el retracto, por lo que la Diputación debió anunciar en la subasta esa circunstancia y, ahora, notificar a todos los sobrinos el precio del remate para que puedan ejercitar su derecho de adquisición.
A la Diputación no puede exigírsele vender directamente a los sobrinos, pues existen normas superiores que le obligan a la subasta, pero tampoco puede obligarse a los sobrinos a comprar por un precio de tasación que puede ser inferior al real y al resultante de una subasta.